Pensioni

Pensioni, inserire in Costituzione diritto dei giovani a pensioni dignitose

 

Modifica all’articolo 38 della Costituzione per assicurare l’equità intergenerazionale nei trattamenti previdenziali e assistenziali

A.C. 3858, A.C. 3478

LA RELAZIONE INTEGRALE

Le proposte di legge costituzionali C. 3478 (Mazziotti di Celso ed altri) e C. 3858 (Preziosi ed altri) intervengono sull’articolo 38 della Costituzione. 

In particolare, la proposta C. 3478, sottoscritta da circa 35 deputati di maggioranza e opposizione, sostituisce interamente il quarto comma dell’articolo 38 della Costituzione e stabilisce che gli obblighi, per gli organi e gli istituti predisposti (o integrati dallo Stato), derivanti dai compiti di tutela individuati dall’articolo stesso, debbano essere adempiuti secondo principi di equità, ragionevolezza e non discriminazione tra le generazioni. 

La proposta C. 3858 inserisce, invece, un nuovo comma (dopo il secondo comma) all’articolo 38 della Costituzione, ai sensi del quale si dispone che il sistema previdenziale debba essere improntato ad assicurare l’adeguatezza dei trattamenti, la solidarietà e l’equità tra le generazioni nonché la sostenibilità finanziaria.

Prima di passare all’esame delle proposte di legge, sono opportuni alcuni accenni al quadro sociale ed economico in cui si inseriscono, anche in prospettiva comparata, fornendo alcuni dati significativi.

Come spiegato dal rapporto OCSE “Society at a Glance 2016”, diffuso  lo scorso ottobre, l’Italia spende il 29 per cento del PIL in protezione sociale pubblica, la quarta quota più alta fra i paesi Ocse a fronte di una media del 22 per cento del PIL.

La spesa pensionistica assorbe il 16 per cento del PIL, la quota più alta fra i paesi Ocse. Una percentuale che potrà sicuramente ridursi a fronte di un aumento del PIL, ma, che anche in vista del crescente invecchiamento demografico, porterà necessariamente a riformare la spesa nella direzione di una maggiore sostenibilità ed equità.

Secondo dati INPS, al netto delle gestioni dei dipendenti pubblici e della gestione ex Enpals, le pensioni vigenti al primo gennaio 2017 sono poco più di 18 milioni (di cui 14 milioni di natura previdenziale e non assistenziale) per un importo complessivo annuo pari a 197,4 miliardi di euro (di cui 176,8 sostenuti dalle gestioni previdenziali).

Pare opportuno sottolineare come negli anni in cui l’età pensionabile è aumentata, il numero delle pensioni liquidate di vecchiaia sia diminuito. In particolare nel 2016 le pensioni di vecchiaia sono diminuite del 18 per cento rispetto a quelle liquidate nel 2015. Ciononostante, una percentuale rilevante di pensionamenti avviene però ancora prima dei 60 anni.

Oltre alle differenze  profonde tra le diverse aree del paese (il 48% di prestazioni pensionistiche è concentrato nell’Italia settentrionale, il 19,2 al Centro, il 30,6 per cento al Sud e nelle isole; il restante 2,2 per cento a soggetti residenti all’estero), si fa sentire anche il peso del divario di genere: il 76,5 per cento delle prestazioni pensionistiche per le donne ha un importo inferiore a 750 euro, mentre per gli uomini questa percentuale crolla al 45,1 per cento.

A questa fotografia statica e sincronica vanno affiancate alcune considerazioni dinamiche e diacroniche che accomunano la visione – se non la preoccupazione – di fondo dei proponenti.

 Il nostro sistema pensionistico soffre oggi il peso di tre fattori concomitanti: la bassa età effettiva di uscita dal mercato del lavoro (la quarta più bassa dell’OCSE), il bassissimo tasso di occupazione per i lavoratori tra i 60 e i 64 anni (il 26 per cento, contro una media OCSE del 45 per cento, che potrebbe crescere con l’aggiunta di una quota di pensionati anticipati dopo l’entrata in vigore dell’Ape sociale) e il fatto che ancora oggi molti pensionati ricevano pensioni generose, nonostante un basso livello di contributi versati.

A ciò si aggiungano le carriere lavorative e dunque contributive instabili o scarsamente remunerative dei più giovani che rischiano di non maturare i requisiti minimi per la pensione contributiva anche dopo anni di contributi elevati.

Il presidente dell’INPS ha addirittura ipotizzato che i trentenni di oggi potrebbero essere costretti ad andare in pensione a 75 anni per ricevere, se matureranno i requisiti, una pensione inferiore del 25 per cento rispetto a quanto ricevono i pensionati di oggi.

Esiste insomma un fortissimo rischio di discriminazione in danno delle generazioni più giovani, per le quali il versamento dei contributi rischia di risolversi in una tassazione a fondo perduto oggi, piuttosto che uno strumento di costruzione della propria rete di protezione sociale per quando concluderanno la loro vita lavorativa.

Le proposte in questione intendono porre al centro dell’attenzione politica la tematica della non discriminazione tra generazioni. E a questo fine i proponenti propongono dei semplici interventi costituzionali per scolpire nella Carta costituzionale un principio che protegga le prossime generazioni da politiche – che abbiamo visto troppe volte nel passato – che scarichino sui figli i costi di nonni e padri.

Si ricorda che l’articolo 38 della Costituzione sancisce il diritto di ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere al mantenimento e all’assistenza sociale (primo comma).

Lo stesso articolo, allo stesso tempo, riconosce ai lavoratori il diritto a specifiche misure di tutela previdenziali e di sicurezza sociale (in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria), nonché all’educazione e all’avviamento professionale (secondo e terzo comma). Spetta agli organi ed istituti all’uopo predisposti o integrati dallo Stato garantire le funzioni ed i compiti richiamati (quarto comma). Infine, si sancisce la libertà dell’assistenza privata (quinto comma).

Passando a una disamina dei principi vigenti nella materia oggetto delle due proposte di legge, si sottolinea che le politiche in materia pensionistica sono state improntate all’esigenza di garantire la sostenibilità di lungo periodo del sistema e si sono progressivamente sviluppate nel corso della legislatura attraverso una serie di provvedimenti (decreti-legge n. 78 del 2009, n. 78 del 2010 e n. 201 del 2011) che hanno previsto, in particolare, l’aggancio automatico dell’età pensionabile all’incremento della speranza di vita, il posticipo della decorrenza dei trattamenti pensionistici (cosiddette finestre) e, da ultimo, un generale incremento dei requisiti pensionistici.

Il sistema pensionistico in Italia è stato sostanzialmente modificato dall’articolo 24 del decreto-legge n. 201 del 2011 (cosiddetta riforma Fornero) che ne ha attuato una revisione complessiva.

Si ricorda che negli ultimi anni il legislatore è intervenuto ripetutamente sui trattamenti previdenziali di importo più elevato attraverso contributi di solidarietà che consiste in un prelievo straordinario effettuato su redditi che superano un determinato importo.

 

La Corte costituzionale, con la sentenza 173 del 2016 ha respinto le varie questioni di costituzionalità relative a quest’ultimo contributo di solidarietà, escludendone la natura tributaria e ritenendo che si tratti di un contributo di solidarietà interno al sistema previdenziale, giustificato in via del tutto eccezionale dalla crisi contingente e grave del sistema stesso.

La Corte ha anche ritenuto che tale contributo rispetti il principio di progressività e, pur comportando innegabilmente un sacrificio sui pensionati colpiti, sia comunque sostenibile in quanto applicato solo sulle pensioni più elevate (da 14 a oltre 30 volte superiori alle pensioni minime).

Con riferimento all’opportunità di inserire in Costituzione un esplicito riferimento all’equità tra generazioni, si ricorda che nel corso della XVI legislatura la Camera aveva approvato un progetto di legge costituzionale finalizzato a promuovere la partecipazione dei giovani alla vita politica, economica e sociale e che introduceva nella Carta costituzionale il principio dell’equità intergenerazionale (A.C. 4358 – A.S. 2921). Il Senato non ha poi concluso l’esame del testo. Quanto al rispetto degli altri princìpi costituzionali, la Carta costituzionale non contiene riferimenti al principio di equità intergenerazionale, né, più in generale, disposizioni che estendano l’attribuibilità personale di diritti costituzionali esistenti alle future generazioni.

Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale, il riferimento alle future generazioni è stato finora utilizzato dalla Corte costituzionale innanzitutto in materia ambientale, con riferimento all’individuazione del contenuto della “tutela dell’ambiente”, materia affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. In particolare, nel chiarire che la tariffa del servizio idrico è ascrivibile, «in prevalenza, alla materia “tutela dell’ambiente”, nella sentenza n. 246 del 2009, la Corte afferma che «attraverso la determinazione della tariffa, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e “le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale”» (richiamata in sent. nn. 29 e 142 del 2010, n. 67 del 2013). Nella sentenza n. 288 del 2012 la Corte afferma che lo Stato, nell’esercizio della competenza esclusiva di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nell’apprestare cioè una «tutela piena ed adeguata», capace di assicurare la conservazione dell’ambiente per la presente e per le future generazioni, può porre limiti invalicabili di tutela.

Più di recente, si segnala che con la sentenza n. 88 del 2014 la Corte ha riconosciuto il nuovo principio della sostenibilità del debito pubblico quale responsabilità nei confronti delle generazioni future: secondo la Corte, in particolare, i nuovi princìpi introdotti dalla legge costituzionale n. 1 del 2012 sul pareggio di bilancio e, in particolare, quello della sostenibilità del debito pubblico, implicano una responsabilità che, in attuazione dei principi costituzionali «fondanti» (sentenza n. 264 del 2012) di solidarietà e di eguaglianza, non è solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future.

Nel rigettare l’impugnazione delle norme che prevedono il concorso degli enti locali al risanamento della finanza statale, la Corte ravvisa la ragion d’essere di tali disposizioni in quel complesso di princìpi costituzionali, in particolare in quelli di solidarietà e di eguaglianza, “alla cui stregua tutte le autonomie territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella ricordata ottica di equità intergenerazionale, essere coinvolti nei sacrifici necessari per garantire la sostenibilità del debito pubblico”.

Per quanto riguarda la giurisprudenza costituzionale in materia previdenziale, con riferimento ai principali profili della materia (natura dei contributi previdenziali, adeguatezza delle prestazioni ai sensi dell’articolo 38 della Costituzione, limitazione di benefici precedentemente riconosciuti e conseguente discrezionalità del legislatore, tutela dell’affidamento dei singoli e sicurezza giuridica) essa riflette, sostanzialmente, l’evoluzione della legislazione pensionistica, segnata dall’inversione di tendenza operata a partire dalla metà degli anni ’80 a fronte dell’esplosione della spesa e della necessità di garantire la sostenibilità di lungo periodo del sistema.

Negli anni ’60 e ’70 la Corte è impegnata soprattutto nel tentativo di dare razionalità a un quadro normativo assai complesso e articolato (ereditato in parte dalla legislazione fascista), che si caratterizza per le numerose sentenze “additive” (le cosiddette “sentenze che costano”) con le quali, assumendo a parametro l’articolo 3 della Costituzione (principio di uguaglianza formale e sostanziale), si procede ad adeguare le normative meno favorevoli a quelle più favorevoli, livellando verso l’alto prestazioni e benefici (tra le tante: sentenze n. 78 del 1967; n. 124 del 1968; n. 5 del 1969; n. 144 del 1971, n. 57 del 1973 e n. 240/1994).

Per quanto concerne, specificamente, la possibilità per il legislatore di modificare in senso peggiorativo i trattamenti pensionistici, la giurisprudenza di questo periodo (sentenze n. 26/80 e n. 349/85), facendo leva sugli articoli 36 e 38 della Costituzione, porta sostanzialmente a ritenere che il lavoratore abbia diritto a “una particolare protezione, nel senso che il suo trattamento di quiescenza, al pari della retribuzione percepita in costanza del rapporto di lavoro, del quale lo stato di pensionamento costituisce un prolungamento ai fini previdenziali, deve essere proporzionato alla quantità e qualità del lavoro prestato e deve, in ogni caso, assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di vita per una esistenza libera e dignitosa”.

A tale riguardo la Corte precisa, in particolare, che “proporzionalità e adeguatezza alle esigenze di vita non sono solo quelli che soddisfano i bisogni elementari e vitali ma anche quelli che siano idonei a realizzare le esigenze relative al tenore di vita conseguito dallo stesso lavoratore in rapporto al reddito ed alla posizione sociale raggiunta”. A partire dalla metà degli anni ‘80, la Corte fornisce il proprio contributo per invertire le spinte espansionistiche insite nel sistema, valorizzando il principio del bilanciamento complessivo degli interessi costituzionali nel quadro delle compatibilità economiche e finanziarie.

Già nelle sentenze n. 180/1982 e n. 220/1988 la Corte afferma il principio della discrezionalità del legislatore nella determinazione dell’ammontare delle prestazioni sociali tenendo conto della disponibilità delle risorse finanziarie. Le scelte del legislatore volte a contenere la spesa (anche con misure peggiorative a carattere retroattivo) vengono tuttavia censurate dalla Corte laddove la normativa si presenti manifestamente irrazionale (sentenze n. 73/1992, n. 485/1992 e n. 347/1997).

Quanto alla natura dei contributi previdenziali, la Corte, pur con una giurisprudenza non sempre lineare (frutto del compromesso tra la logica mutualistica e quella solidaristica che, allo stesso tempo, informano il nostro sistema previdenziale), ha affermato che “i contributi non vanno a vantaggio del singolo che li versa, ma di tutti i lavoratori e, peraltro, in proporzione del reddito che si consegue, sicché i lavoratori a redditi più alti concorrono anche alla copertura delle prestazioni a favore delle categorie con redditi più bassi”; allo stesso tempo, però, per quanto i contributi trascendano gli interessi dei singoli che li versano, “essi danno sempre vita al diritto del lavoratore di conseguire corrispondenti prestazioni previdenziali”, ciò da cui discende che il legislatore non può prescindere dal principio di proporzionalità tra contributi versati e prestazioni previdenziali (sentenza n. 173/1986; si vedano anche, a tale proposito, le sentenze n. 501/1988 e n. 96/1991).

Per quanto concerne i trattamenti peggiorativi con effetto retroattivo, la Corte ha escluso, in linea di principio, che sia configurabile un diritto costituzionalmente garantito alla cristallizzazione normativa, riconoscendo quindi al legislatore la possibilità di intervenire con scelte discrezionali, purché ciò non avvenga in modo irrazionale e, in particolare, frustrando in modo eccessivo l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulla normativa precedente (sentenze n. 349/1985, n. 173/1986, n. 822/1998, n. 211/1997, n. 416/1999).

Per quanto concerne, specificamente, la giurisprudenza costituzionale relativa ai contributi di solidarietà sulle pensioni di importo elevato, si segnala, in primo luogo, la sentenza n. 146 del 1972, con cui la Corte ha rigettato la questione di costituzionalità dell’articolo unico della legge n. 369/1968, che introduceva un contributo di solidarietà progressivo (16 per cento fino a 12 milioni; 32 per cento da 12 a 18 milioni; 48 per cento oltre 18 milioni), a carico dei trattamenti previdenziali superiori a 7.200.000 lire, finalizzato a contribuire all’istituzione delle pensioni sociali.

In tale occasione la Corte osservava che la legittimità del contributo, di cui evidenziava il carattere tributario in forza della progressività delle aliquote e dall’assenza di limiti temporali, si legava al nesso teleologico tra il contributo medesimo e “la destinazione del relativo provento alla realizzazione di un interesse pubblico, quale la collaborazione all’apprestamento dei mezzi per l’attuazione di quel principio generale di sicurezza sociale, sancito dal primo comma dell’articolo 38 della Costituzione, cui è appunto informata la istituzione delle pensioni sociali”.

Chiamata a pronunciarsi nuovamente sulla stessa disposizione legislativa, con la sentenza n. 119/1981 la Corte, prendendo atto che nel frattempo il legislatore, dando attuazione all’articolo 53 della Costituzione, aveva provveduto ad introdurre un’imposta personale progressiva (IRPEF, introdotta a decorrere dal 1° gennaio 1974), ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del contributo di solidarietà limitatamente alla sua applicazione successivamente al 1° gennaio 1974.

La Corte osserva che “le pensioni assoggettate alla “ritenuta” sono state, nel biennio che intercorre tra il 1 4 gennaio 1974 (inizio dell’applicazione dell’IRPEF) ed il 1 gennaio 1976 (cessazione dell’efficacia delle disposizioni istitutive del contributo di solidarietà), incise da un duplice prelievo per effetto di due concomitanti imposizioni, la cui progressività, caratteristica di entrambe, non è stata nemmeno coordinata.

Appare in conseguenza vulnerato il principio dell’eguaglianza in relazione alla capacità contributiva, sancito dagli articoli 3 e 53 della Costituzione, atteso che, nei confronti dei titolari di altri redditi, e più specificamente di redditi da lavoro dipendente (cui la pensione, ai fini dell’applicazione dell’IRPEF, è assimilata), i titolari delle pensioni su cui si è applicato tanto l’IRPEF quanto la ritenuta a favore del Fondo sociale, sono stati, a parità di reddito e di capacità contributiva, colpiti in misura ingiustificatamente e notevolmente maggiore”.

Successivamente, la Corte (ordinanza n. 22/2003, confermata dall’ordinanza n. 160/2007) ha rigettato la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 37 della legge n. 488 del 1999, con cui era stato introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2000 e per un periodo di tre anni, un contributo di solidarietà del 2 per cento sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie complessivamente superiori a un massimale annuo (123 milioni di lire).

Le motivazioni della decisione si fondano sul fatto che le risorse derivanti dal contributo di solidarietà hanno “concorso inizialmente ad alimentare un apposito fondo destinato a garantire misure di carattere previdenziale per i lavoratori temporanei” e, successivamente, sono state “acquisite alle gestioni previdenziali obbligatorie”.

La Corte osserva, in particolare, che “il contributo di solidarietà, non potendo essere configurato come un contributo previdenziale in senso tecnico (sentenza n. 421 del 1995), va inquadrato nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge, di cui all’articolo 23 della Costituzione, costituendo una prestazione patrimoniale avente la finalità di contribuire agli oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori (sentenza n. 178 del 2000), con la conseguenza che l’invocato parametro di cui all’articolo 53 della Costituzione deve ritenersi inconferente, siccome riguardante la materia della imposizione tributaria in senso stretto”.

La Corte aggiunge, poi, che la scelta discrezionale del legislatore “è stata operata in attuazione dei principi solidaristici sanciti dall’articolo 2 della Costituzione, attraverso l’imposizione di un’ulteriore prestazione patrimoniale gravante solo su alcuni trattamenti previdenziali obbligatori che superino un certo importo stabilito dalla legge, al fine di concorrere al finanziamento dello stesso sistema previdenziale”.

La Corte costituzionale è tornata sul tema con la sentenza n. 116/2013, con cui ha dichiarato l’illegittimità dell’articolo 18, comma 22-bis, del decreto-legge n. 98 del 2011, il quale introduceva un contributo di perequazione, a decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014, sui trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie, pari al 5 per cento per gli importi da 90.000 a 150.000 euro lordi annui, del 10 per cento per la parte eccedente i 150.000 euro e del 15 per cento per la parte eccedente i 200.000 euro.

La Corte, assumendo che il contributo di solidarietà ha natura tributaria e, quindi, deve essere commisurato alla capacità contributiva ai sensi dell’articolo 53 della Costituzione, ha ritenuto che la disposizione violi il principio di uguaglianza e i criteri di progressività, dando vita ad un trattamento discriminatorio.

Secondo la Corte, infatti, “[…] trattasi di un intervento impositivo irragionevole e discriminatorio ai danni di una sola categoria di cittadini. L’intervento riguarda, infatti, i soli pensionati, senza garantire il rispetto dei principi fondamentali di uguaglianza a parità di reddito, attraverso una irragionevole limitazione della platea dei soggetti passivi”.

La Corte nell’evidenziare anche come sia stato adottato un criterio diverso per i pensionati rispetto a quello usato per gli altri contribuenti, penalizzando i primi, osserva che “i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento” e che “a fronte di un analogo fondamento impositivo, dettato dalla necessità di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, il legislatore ha scelto di trattare diversamente i redditi dei titolari di trattamenti pensionistici”, con ciò portando a “un giudizio di irragionevolezza ed arbitrarietà del diverso trattamento riservato alla categoria colpita”.

La Corte aggiunge, poi, che “nel caso di specie, il giudizio di irragionevolezza dell’intervento settoriale appare ancor più palese, laddove si consideri che la giurisprudenza della Corte ha ritenuto che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione differita (fra le altre, sentenza n. 30/2004 e ordinanza n. 166/2006); sicché il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie risulta con più evidenza discriminatorio, venendo esso a gravare su redditi ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro”.

Infine, con la sentenza n. 173 del 2016 la Corte Costituzionale è intervenuta sul citato contributo di solidarietà (variabile tra i 6 e il 18 per cento), introdotto dalla legge di stabilità 2014 per il triennio 2014-2016 sulle pensioni di importo più elevato, dichiarando le questioni poste non fondate.

In particolare la Corte costituzionale ha precisato come:

  1. a) il citato contributo di solidarietà nulla ha a che vedere con il precedente contributo perequativo dichiarato costituzionalmente illegittimo;
  2. b) il citato contributo non ha natura tributaria ma ha natura di solidarietà previdenziale, restando lo stesso all’interno del sistema previdenziale, in quanto prelevato direttamente dall’INPS e da altri enti previdenziali;
  3. c) incidendo sulle pensioni più elevate rispetta il principio di proporzionalità;
  4. d) trattasi di misura una tantum e non di misura che alimenta il sistema previdenziale in via definitiva.

La Consulta, sempre nella stessa sentenza, ha anche giudicato la conformità al dettato costituzionale della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici che la citata legge di stabilità 2014 ha previsto in misura progressivamente decrescente (dal 100 al 40 per cento) in corrispondenza all’importo del trattamento pensionistico, rispettivamente, superiore da tre a sei volte il trattamento minimo INPS, non trattandosi di un blocco ma di una rimodulazione conforme ai principi di proporzionalità e di adeguatezza.