Partecipate: via tutte quelle inutili e fonte di sprechi

Scelta Civica, nel corso della legislatura, ha presentato numerose proposte ed emendamenti in questo settore; iniziative che sono sempre state regolarmente bloccate dagli altri partiti, troppo condizionati dai propri interessi economici e politici, dai vantaggi e dai benefici che molto spesso derivano dal controllo di queste società. Ora è necessario un intervento netto per porre fine a sprechi e inefficienze.

PROPOSTA DI LEGGE

A.C.2622

Disposizioni in materia di limiti alla partecipazione in società da parte delle amministrazioni pubbliche

Presentata l’8 settembre 2014

Quello delle società partecipate da amministrazioni pubbliche e delle inefficienze e degli sprechi che in molti casi queste comportano, soprattutto a livello di enti locali, è un gravissimo problema per la nostra economia e per il nostro sistema Paese, un problema che si trascina da decenni.

Recentemente, quello delle partecipate pubbliche è stato definito «un mondo oscuro» dal procuratore generale della Corte dei conti che, nel sottolineare che costano allo Stato 26 miliardi, ha invocato un riordino complessivo.

Il rapporto del commissario Cottarelli pubblicato il 7 agosto 2014 e intitolato «Programma di razionalizzazione delle partecipate locali» contiene dati impressionanti.

Delle 7.726 partecipate censite dal Ministero dell’economia e delle finanze, quasi 2.000 (1.869) hanno un attivo inferiore a 2 milioni e 1.300 hanno un fatturato sotto i 100.000 euro. Oltre 3.000 società hanno meno di sei addetti e 2.123 non ne hanno neppure uno!

E in almeno 1.900 di esse la partecipazione pubblica è inferiore al 10 per cento.

I posti in consiglio di amministrazione sono oltre 37.000, 27.000 dei quali in società comunali. Oltre 15.000 posti nei consigli sono stati assegnati in società dove il numero dei membri degli organi supera il numero degli addetti. La dimensione media dei consigli di amministrazione supera i sei consiglieri e in sole 1.198 società a partecipazione comunale esiste un amministratore unico (dati Cerved).

Fino ad oggi, le soluzioni normative adottate per correggere queste assurdità non hanno funzionato per le resistenze degli enti locali e la contrarietà di tutto il sistema dei partiti.

Troppi interessi, troppi centri di potere, troppe clientele, troppe poltrone hanno impedito ogni riforma.

Il decreto-legge n. 78 del 2010, che imponeva ai comuni sotto i 30.000 abitanti di dismettere o liquidare le partecipazioni in società in perdita, è rimasto quasi inattuato: solo a livello comunale avrebbero dovuto essere cedute o chiuse 1.472 delle 3.759 partecipate di primo livello. E invece ben 1.092 di queste sono ancora operative. Se fossero state chiuse, sarebbero state eliminate 5.559 cariche in consigli di amministrazione (rapporto Cerved). L’obbligo di dismissione è stato del resto sostanzialmente svuotato con la legge di stabilità.

Altrettanto insufficiente è stata l’attuazione dell’articolo 3, comma 27, della legge n. 244 del 2007, che vieta alle amministrazioni pubbliche di detenere partecipazioni in società che svolgano attività non strettamente necessarie al perseguimento dei fini istituzionali dell’ente.

Scelta Civica, nel corso della legislatura, ha presentato numerose proposte ed emendamenti in questo settore; iniziative che sono sempre state regolarmente bloccate dagli altri partiti, troppo condizionati dai propri interessi economici e politici, dai vantaggi e dai benefìci che molto spesso derivano dal controllo di queste società.

Auspichiamo che ora si arrivi, finalmente, a un intervento di ampia portata, un vero testo unico, come richiesto anche nel rapporto del commissario Cottarelli, che tenga conto di tutte le criticità che rendono necessario il riordino.

Ma già ora, e prima di arrivare a questo riordino complessivo, è possibile effettuare alcuni interventi semplici e ovvi ma di grande impatto, partendo proprio dal rapporto di Cottarelli.

In particolare, proponiamo di introdurre da subito le previsioni che seguono:

1) il divieto per qualsiasi soggetto pubblico di mantenere partecipazioni in società non quotate nelle quali la presenza complessiva delle amministrazioni sia inferiore al 10 per cento; la soglia complessiva per le nuove partecipazioni deve invece essere fissata al 20 per cento; qualsiasi deroga deve essere autorizzata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, come propone lo stesso Cottarelli;

2) l’obbligo di dismettere qualsiasi partecipazione inferiore alle soglie di cui sopra entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge;

3) l’obbligo di dismettere, riassorbire o chiudere qualsiasi società con meno di 10 addetti alla data del 31 luglio 2014, o con un fatturato dell’ultimo anno inferiore ai 100.000 euro, sempre entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge;

4) l’obbligo per i comuni con meno di 30.000 abitanti di sostituire con un amministratore unico, sempre entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, tutti i consigli di amministrazione delle società in perdita di cui al decreto-legge n. 78 del 2010;

5) una riduzione del 10 per cento di tutti i trasferimenti dallo Stato centrale alle amministrazioni locali che non adempiano agli obblighi di trasparenza vigenti entro il 31 dicembre 2014 e non ottemperino agli obblighi di dismissione sopra indicati;

6) la previsione, in caso di inadempimento, di severe sanzioni amministrative a carico degli amministratori delle società inadempienti e dei membri degli organi delle amministrazioni locali interessate.

In questo modo, si potrà ridurre drasticamente il numero delle partecipate ben prima della scadenza del termine di tre anni che il Governo si è proposto per ridurle da 8.000 a 1.000.

La sola misura relativa alla dismissione delle micropartecipazioni e delle «scatole vuote» consentirebbe, infatti, di ridurre il numero delle partecipate di 1.500 unità (stima rapporto Cottarelli) in sei mesi, con impatti modesti dal punto di vista occupazionale.

Anche tralasciando i vantaggi economici, con l’approvazione di questa proposta di legge si darebbe un forte segnale in senso moralizzatore, attraverso la drastica riduzione del numero dei posti nei consigli di amministrazione e dei relativi costi. Se si chiedono pesanti sacrifici ai cittadini e alle imprese private, è fondamentale che anche lo Stato e gli enti pubblici diano il buon esempio e facciano la loro parte. Soprattutto quando gli impatti in termini di servizi ai cittadini e livelli occupazionali sono, come in questo caso, molto limitati.

Passando all’analisi delle disposizioni contenute nella proposta di legge, l’articolo 1 prevede, al comma 1, il divieto per le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, di mantenere le partecipazioni attualmente detenute in società non quotate che rappresentino meno del 10 per cento del capitale o dei diritti di voto. Ai sensi del comma 2, analogo divieto si applica all’acquisto di nuove partecipazioni, ma in questo caso il limite minimo di partecipazione è fissato nel 20 per cento. Il comma 3 prevede infine che le stesse amministrazioni non possono mantenere o acquistare partecipazioni in società che: a) abbiano meno di dieci dipendenti o b) un fatturato inferiore a 100.000 euro ovvero c) non abbiano approvato il bilancio dell’ultimo esercizio entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge.

Ai sensi del comma 4, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato può autorizzare deroghe all’applicazione dei divieti di cui ai commi 1, 2 e 3, lettere a) e b), quando sussistano prevalenti ragioni di interesse pubblico.

Le partecipazioni vietate ai sensi del comma 1 per le quali non sia stata concessa la deroga devono essere cedute entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, e in caso di mancata cessione cessano a ogni effetto e devono essere liquidate ai sensi dell’articolo 2437-ter del codice civile (comma 5).

Il comma 6 stabilisce invece che per le partecipazioni vietate ai sensi dei commi 2 e 3 le amministrazioni procedono, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, allo scioglimento della società o al suo accorpamento con l’amministrazione interessata o con altra società nella quale l’amministrazione detiene una partecipazione ammessa dalla normativa vigente, o, in alternativa, alla cessione della partecipazione in conformità alle disposizioni del comma 5.

Il comma 7 stabilisce, infine, che gli amministratori designati dalle amministrazioni pubbliche nelle società in cui detengono partecipazioni vietate ai sensi dei commi 1 e 3 decadono di diritto dopo sei mesi dall’entrata in vigore della legge.

L’articolo 2 contiene norme applicabili solo ai comuni.

Ai sensi del comma 1, i comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti non possono, direttamente o indirettamente, costituire nuove società, né acquistare o assumere nuove partecipazioni di controllo, solitario o congiunto, in società. I comuni con popolazione compresa tra 30.001 e 50.000 abitanti che alla data di entrata in vigore della legge già detengono partecipazioni in società non possono, direttamente o indirettamente, assumere o acquistare altre partecipazioni. I comuni tra i 30.001 e 50.000 che non detengono partecipazioni ne possono invece acquistare al massimo una. Le disposizioni in esame si applicano anche alle unioni di comuni con popolazione inferiore alle predette soglie. Anche a questi divieti è possibile derogare con l’autorizzazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (comma 2).

Il comma 3 dell’articolo 2 stabilisce che le società controllate da comuni con popolazione inferiore a 50.000 abitanti che siano risultate in perdita alla fine dell’ultimo esercizio devono essere gestite da un amministratore unico e non da un consiglio di amministrazione. Nel caso in cui sia in carica un consiglio di amministrazione, questo decade di diritto con effetto dall’entrata in vigore della legge.

L’articolo 3 contiene norme finalizzate alla trasparenza degli atti relativi all’attuazione di quanto previsto dagli articoli 1 e 2, prevedendo l’obbligo degli enti interessati di pubblicarli tutti sul sito istituzionale e di trasmetterli alla Corte dei conti.

L’articolo 4 stabilisce le sanzioni applicabili in caso di inadempimento a quanto previsto dalle norme sopra descritte: ai sensi del comma 1, nel caso di inadempimento a quanto previsto dagli articoli 1, 2 e 3, i trasferimenti statali previsti a favore dell’amministrazione inadempiente sono sospesi in misura pari al 10 per cento, fino all’integrale adempimento; il comma 2 prevede, invece, che in caso di inadempimento, ai dirigenti delle amministrazioni interessate e agli amministratori delle società coinvolte si applichi una sanzione pari, per ciascun anno in cui si protrae l’inadempimento, al 20 per cento della retribuzione annua lorda, nel caso dei dirigenti, e all’intero emolumento, nel caso degli amministratori.

L’articolo 5 contiene una norma di chiusura, che fa salvi tutti gli altri divieti e limitazioni e gli altri obblighi di trasparenza previsti dalla normativa vigente.

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PROPOSTA DI LEGGE

Art. 1.

(Limiti alla partecipazione in società da parte delle amministrazioni pubbliche).

  1. Al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, incluse le città metropolitane, non possono mantenere, direttamente o indirettamente, partecipazioni o diritti di voto in società non quotate sui mercati regolamentati, nelle quali la quota di capitale o la percentuale dei diritti di voto detenuta da tali amministrazioni, individualmente o unitamente ad altre amministrazioni pubbliche è inferiore al 10 per cento del capitale sociale o dei diritti di voto.
  2. Le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono acquistare o assumere nuove partecipazioni o diritti di voto o comunque diventarne titolari, direttamente o indirettamente, in società nelle quali la quota di capitale o la percentuale dei diritti di voto detenuta da tali amministrazioni, individualmente o unitamente ad altre amministrazioni sarebbe inferiore al 20 per cento del capitale sociale o dei diritti di voto, tenendo conto della partecipazione acquistata o assunta.
  3. Fermi restando i divieti di cui ai commi 1 e 2, le amministrazioni di cui al comma 1 non possono mantenere o acquistare, direttamente o indirettamente, partecipazioni o diritti di voto in società che si trovino anche in una sola delle seguenti condizioni:

  1. a) impieghino, alla data del 31 luglio 2014, meno di dieci lavoratori dipendenti;

  1. b) abbiano conseguito, nell’ultimo esercizio concluso alla data di entrata in vigore della presente legge, un fatturato inferiore a 100.000 euro, al netto dei proventi straordinari;

  1. c) non abbiano approvato il bilancio relativo all’ultimo esercizio entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.

  1. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato può, con provvedimento motivato, autorizzare il mantenimento o l’acquisto di partecipazioni non conformi alle disposizioni dei commi 1, 2 e 3, lettere a) e b), quando sussistano prevalenti ragioni di interesse pubblico. La domanda di autorizzazione, per le partecipazioni già esistenti, deve essere presentata dall’amministrazione interessata entro due mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. All’attuazione del presente comma l’Autorità garante della concorrenza e del mercato provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
  2. Le amministrazioni di cui al comma 1 cedono a terzi le partecipazioni vietate ai sensi dello stesso comma 1 che non siano state autorizzate ai sensi del comma 4, tramite procedure a evidenza pubblica, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. Decorso tale termine, la partecipazione non alienata cessa a ogni effetto; entro i sei mesi successivi alla cessazione la società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’articolo 2437-ter, secondo comma, del codice civile.
  3. Con riguardo alle partecipazioni vietate ai sensi del comma 3, le amministrazioni di cui al comma 1 provvedono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge:

  1. a) allo scioglimento della società ovvero, ove consentito, al suo accorpamento, mediante fusione, scissione o altra operazione equivalente, con l’amministrazione

interessata o con altra società nella quale l’amministrazione detiene una partecipazione ammessa dalla presente legge o dalle altre norme vigenti;

  1. b) in alternativa a quanto previsto dalla lettera a) del presente comma, all’alienazione della partecipazione, con le modalità e nei termini di cui al comma 5.

  1. Gli amministratori designati dalle amministrazioni di cui al comma 1, o da società da queste controllate, nelle società in cui è vietata la partecipazione ai sensi dei commi 1 e 3 decadono di diritto alla scadenza del sesto mese successivo alla data di entrata in vigore della presente legge.

Art. 2.

(Disposizioni applicabili ai comuni fino a 50.000 abitanti).

  1. I comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti non possono, direttamente o indirettamente, costituire nuove società, né acquistare o assumere partecipazioni di controllo, solitario o congiunto, in società. I comuni con popolazione compresa tra 30.001 e 50.000 abitanti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, non detengono partecipazioni in società, possono acquistare o assumere non più di una partecipazione di controllo, solitario o congiunto, in società. I comuni con popolazione compresa tra 30.001 e 50.000 abitanti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, detengono partecipazioni in società non possono, direttamente o indirettamente, assumere o acquistare altre partecipazioni. Le disposizioni del presente comma si applicano anche alle unioni di comuni con popolazione complessivamente inferiore alle soglie di cui al primo e al secondo periodo.
  2. L’Autorità garante della concorrenza o del mercato può autorizzare acquisti di partecipazioni in deroga al comma 1 del presente articolo, con le modalità e nei casi previsti dall’articolo 1, comma 4.
  3. Al comma 5 dell’articolo 4 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito,

con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Le società controllate, direttamente o indirettamente, da comuni con popolazione inferiore a 50.000 abitanti che nell’ultimo esercizio precedente alla data di entrata in vigore della presente disposizione hanno conseguito un risultato economico negativo sono amministrate da un amministratore unico. Nelle società in cui è in carica un consiglio di amministrazione, l’organo amministrativo decade di diritto alla data di entrata in vigore della presente disposizione ed è sostituito da un amministratore unico entro tre mesi dalla stessa data».

Art. 3.

(Trasparenza).

  1. Fermi restando tutti gli altri obblighi di pubblicità e trasparenza previsti dalla normativa vigente, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 1, pubblicano sul proprio sito istituzionale, in una apposita sezione denominata «trasparenza», tutti gli atti connessi all’adempimento delle disposizioni degli articoli 1 e 2 entro sette giorni dalla data in cui l’atto è stato adottato. Entro lo stesso termine, gli atti devono essere trasmessi alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

Art. 4.

(Sanzioni).

  1. In caso di inadempimento alle disposizioni di cui agli articoli 1, 2 o 3, i trasferimenti statali a qualsiasi titolo spettanti alle amministrazioni inadempienti sono sospesi, nella misura del 10 per cento, fino all’integrale adempimento. Con riguardo agli enti territoriali, la sospensione è disposta con decreto del Ministro dell’interno a valere sui trasferimenti corrisposti dallo stesso Ministero, con esclusione di quelli destinati all’onere di ammortamento dei mutui. Con riguardo alle

altre amministrazioni, la sospensione è effettuata con decreto del Ministro competente.

  1. In caso di inadempimento degli obblighi previsti dagli articoli 1, 2 o 3, ai dirigenti responsabili dell’ente titolare, direttamente o indirettamente della partecipazione, agli amministratori della società in cui la partecipazione è detenuta e, nel caso di partecipazione indiretta, agli amministratori della società che detiene la partecipazione si applica una sanzione amministrativa pecuniaria pari, per ciascun anno in cui si protrae l’inadempimento, al 20 per cento della retribuzione lorda annua, nel caso dei dirigenti, e all’intero emolumento spettante, nel caso degli amministratori.

Art. 5.

(Altre disposizioni).

  1. Restano fermi tutti gli altri obblighi di comunicazione e trasparenza, i divieti e le limitazioni alla detenzione e all’acquisto di partecipazioni da parte delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 1, previsti dalla normativa vigente.